SPORNO ZAPOŠLJAVANJE I NAPREDOVANJE U MINISTARSTVU VANJSKIH POSLOVA: Neki prečicom do zvanja

Novi Pravilnik o uslovima i kriterijumima za sticanje i napredovanje u diplomatska zvanja, koji potpisuje Ervin Ibrahimović, daje ministru pravo da odlučuje ko može da napreduje, a uz pojedina postojeća zakonska rješenja omogućava da se nastavi urušavanje kriterijuma za ulazak u diplomatsku službu  

Andrea PERIŠIĆ

Ministarstvo vanjskih poslova (MVP) Crne Gore od januara 2026. godine ima novi Pravilnik o načinu sticanja diplomatskog zvanja, uslovima i kriterijumima za napredovanje u više zvanje, kao i o kriterijumima i načinu ocjenjivanja diplomata (Pravilnik), koji, uz druga zakonska rješenja, otvara prostor da se dodatno smanje kriterijumi za sticanje diplomatskog zvanja, ali i napredovanje u službi. 

Pravilnik je donijelo MVP, bez usvajanja na sjednici Vlade Crne Gore, a tim se aktom precizira ko može steći diplomatsko zvanje, pod kojim uslovima se napreduje i kako će se vrednovati rad diplomata.

Iz MVP-a su obrazložili, kako se vidi iz dokumentacije koju je Centar za istraživačko novinarstvo Crne Gore (CIN-CG) dobio po Zakonu o slobodnom pristupu informacijama, da je Pravilnik donijet bez razmatranja na Vladi “jer je ova oblast uređena Zakonom o vanjskim poslovima, koji je poseban zakon, lex specialis, i koji propisuje da upravo MVP bliže uređuje uslove i kriterijume za sticanje diplomatskih zvanja, napredovanje i ocjenjivanje”.

Iako je takvo postupanje formalno utemeljeno u zakonu, ostaje otvoreno pitanje koliko je opravdano da pravila po kojima se gradi karijera u jednoj od najosjetljivijih državnih službi budu oblikovana gotovo isključivo unutar sistema na koji se neposredno odnose.

Sekretarijat za zakonodavstvo, kako se vidi iz dokumentacije koju smo dobili, na predlog nije imao primjedbi, dok je Ministarstvo finansija dalo mišljenje u kojem je konstatovalo da za primjenu pravilnika nijesu potrebna dodatna sredstva iz budžeta. U izvještaju o procjeni uticaja propisa, koji potpisuje ministar vanjskih poslova Ervin Ibrahimović, navodi se da negativnih posljedica nema, da akt neće proizvesti administrativna opterećenja i da ne postoje prepreke za njegovu primjenu.

Tako se stiče utisak da nijedan od organa koji su davali mišljenje nije suštinski ulazio u pitanje mogu li nova pravila oslabiti profesionalne standarde. 

U postupku donošenja pravilnika nije korišćena ni eksterna ekspertska podrška. Konsultovane su, prema dokumentaciji, samo unutrašnje organizacione jedinice MVP-a. 

Komparativna praksa pokazuje da se u državama sa razvijenijom diplomatskom administracijom karijerna pravila najčešće ipak ne tretiraju kao isključivo interna stvar ministarstva, već kao dio šireg sistema javne uprave, sa jasnim procedurama ulaska, napredovanja, obuke i kontrole.

U Sloveniji, na primjer, Zakon o vanjskim poslovima predviđa da kriterijume, postupak i pravila za napredovanje diplomata ne određuje samostalno ministar vanjskih poslova, već uz saglasnost ministra nadležnog za javnu upravu. Time je uvedena dodatna institucionalna kontrola, jer pravila napredovanja nijesu u potpunosti prepuštena samo resoru na koji se neposredno odnose. 

U Velikoj Britaniji ulazak u diplomatsko-razvojnu karijeru odvija se kroz Diplomatic and Development Fast Stream, posebnu šemu u okviru Civil Service Fast Stream programa za razvoj budućih kadrova u državnoj službi. Riječ je o petogodišnjem selekcionom i razvojnom programu, u kojem kandidati prolaze obuku, mentorstvo i rad u različitim oblastima, uz obavezu mobilnosti u zemlji i mogućnost službovanja u inostranstvu. 

I u Njemačkoj posebnu ulogu ima Akademija za vanjsku službu, koja je zadužena za obuku i usavršavanje diplomatskog kadra. 

Zloupotrebljava se mogućnost zasnivanja radnog odnosa bez konkursa 

CIN-CG od više različitih izvora iz diplomatske službe, koji su željeli da ostanu anonimni, saznaje da je vrlo problematična primjena člana 72 Zakona o vanjskim poslovima, koji predviđa izuzetnu mogućnost zasnivanja radnog odnosa bez javnog oglašavanja. 

Ta odredba, prema zakonu, nije zamišljena kao zaobilaženje konkursa radi zapošljavanja bez jasnih kriterijuma, već kao izuzetak za situacije kada potrebe obavljanja diplomatskih poslova to posebno opravdavaju. Zakon predviđa da se na taj način mogu angažovati osobe sa posebnim stručnim referencama, kao što su iskustvo u naučno-istraživačkom radu, značajno diplomatsko iskustvo, priznato profesionalno zvanje ili specifične vještine i iskustvo stečeno u međunarodnim i drugim organizacijama.

Dodatno, zakon propisuje da se u tim slučajevima radni odnos zasniva na određeno vrijeme, što potvrđuje da je riječ o privremenom i ciljanom angažmanu.

Sagovornici CIN-CG-a tvrde, međutim, da se ova odredba u praksi sve češće koristi i za one koji nemaju naučno-istraživačko iskustvo, značajno diplomatsko iskustvo, priznata profesionalna zvanja ili relevantno međunarodno iskustvo. Time, prema njihovim tvrdnjama, zapošljavanje bez javnog oglasa postaje način za popunjavanje pozicija mimo redovne procedure.

Tako je, recimo, nejasno kako je Eldina Nurković zapošljena u Ministarstvo vanjskih poslova. Na sajtu Young Diplomats navedena je kao alumni generacije 2025, ali nema podataka o njenom ranijem profesionalnom iskustvu. Young Diplomats je platforma Diplomatske akademije koja u Crnoj Gori postoji od 2003. godine, a radi se o zajedničkom projektu Ministarstva vanjskih poslova i Pravnog fakulteta Univerziteta Crne Gore. Od 2007. ta akademija je organizaciona jedinica Ministarstva vanjskih poslova, a predstavlja program obuke i umrežavanja mladih diplomata i najpoznatija je po Ljetnjoj školi za mlade diplomate “Gavro Vuković“. 

Eldina Micović, takođe zapošljena u MVP-u, na društvenoj mreži LinkedIn se predstavlja kao šefica protokola u MVP-u, sa službom u Istanbulu, dok kao prethodno iskustvo navodi da je od januara 2023. do juna 2024. godine part-time radila u privatnom zdravstvenom sektoru u Istanbulu, kao international operations specialist u kompaniji HERA Healthcare. Od septembra 2025. do aprila 2026. radila je kao šefica protokola u Predsjedništvu Crne Gore, a od aprila 2026. radi full-time kao ataše u MVP-u. 

Iz MVP-a su za CIN-CG kazali da su Micović i Nurković angažovane po osnovu potreba Kabineta ministra, Direktorata za konzularne poslove, odnosno Službe za odnose sa javnošću. 

,,One nemaju diplomatska zvanja, već su angažovane radi obavljanja stručnih i administrativno-tehničkih poslova, kao atašei bez zvanja ili po osnovu ugovora o djelu, što je usklađeno sa važećim propisima o radu u državnoj upravi”, navode iz MVP-a. 

Ipak, nijesu odgovorili da li su Micović i Nurković zapošljene po osnovu člana 72 Zakona o vanjskih poslovima. 

Izraz “ataše bez zvanja” pravno je i diplomatski problematičan, jer je ataše, samo po sebi, već diplomatsko zvanje, najniže u hijerarhiji diplomatskih zvanja.   

CIN-CG je od MVP-a, po Zakonu o slobodnom pristupu informacijama, tražio spisak svih zapošljenih po osnovu člana 72 Zakona o vanjskim poslovima, kao i obrazloženja zašto je u svakom pojedinačnom slučaju primijenjen taj izuzetak, ali traženu dokumentaciju do objavljivanja ovog teksta nije dobio.

Samo jedna godina rada dovoljna za diplomatsko zvanje

Član 3 novog Pravilnika propisuje da diplomatsko zvanje može steći državni službenik koji je radio u Ministarstvu vanjskih poslova najmanje jednu godinu, ako ispunjava uslove za sticanje diplomatskog zvanja iz člana 67 Zakona o vanjskim poslovima. 

Novi Pravilnik nije prvi put uveo mogućnost da se diplomatsko zvanje stekne samo nakon godinu rada u MVP-u, jer je takvo rješenje postojalo i ranije. 

Međutim, retrospektiva zakonskih propisa pokazuje da se kroz godine mijenjao način na koji su se zakonski uslovi i izuzeci za ulazak i napredovanja u diplomatskoj službi razrađivali podzakonskim aktima. 

Pravilnik iz 2013. godine, uz izmjene iz 2015, detaljnije je uređivao napredovanje i zadržavao logiku postepenog karijernog puta. Za viša diplomatska zvanja tražile su se godine provedene u prethodnom zvanju i mandati u diplomatsko-konzularnim predstavništvima, koji su jedan od ključnih elemenata profesionalnog razvoja diplomate i praktično najvažniji kriterijum za svako dalje napredovanje kroz diplomatska zvanja.

Diplomatska zvanja idu od trećeg, drugog i prvog sekretara, preko savjetnika i ministra savjetnika, do ambasadora, a svaki viši rang trebalo bi da znači i više godina rada, iskustva, mandata u inostranstvu i sposobnosti za složenije diplomatske poslove. Zato prelazak u savjetnička i viša zvanja nije obična administrativna formalnost, već rezultat postepenog karijernog puta i profesionalnog sazrijevanja.

Dok to verzijom Pravilnika iz 2021. nije bilo moguće, novi Pravilnik iz januara 2026, koji potpisuje Ibrahimović, omogućava da o napredovanju u više diplomatsko zvanje odlučuje ministar, na obrazloženi predlog rukovodilaca organizacionih jedinica. Tako neko može brže doći do višeg zvanja zato što ga je neko iz sistema predložio i ministar to odobrio, a ne zato što je prošao redovan diplomatski put. 

Sporan je i dio novog Pravilnika koji se odnosi na vanredno unapređenje. Iako je mogućnost vanrednog unapređenja uvedena Zakonom o vanjskim poslovima iz 2017. godine, novi Pravilnik iz 2026. dodatno razrađuje taj institut i praktično omogućava da vanredno unaprijeđeni službenik kasnije nastavi redovno napredovanje kroz diplomatsku hijerarhiju.

U ranijim rješenjima vanredno unapređenje bilo je moguće isključivo u neposredno više diplomatsko zvanje, čime se makar djelimično čuvao princip postepenog karijernog razvoja. Međutim, sada je otvoren prostor da pojedinci kroz vanredno unapređenje praktično preskaču i po više diplomatskih nivoa, što predstavlja ozbiljno odstupanje od logike profesionalne diplomatije.

Praksa vanrednih i ubrzanih unapređenja traje godinama i vezuje se za različite političke garniture, a postepeno je produbila podjelu između karijernih diplomata koji su godinama napredovali redovnim putem i kadrova koji su administrativnim odlukama brže dolazili do visokih diplomatskih zvanja.

Rukovodeća mjesta i biografije koje otvaraju pitanja

Kada se pogleda kako su pojedini kadrovi dolazili do visokih funkcija u Ministarstvu vanjskih poslova, otvara se pitanje da li se diplomatska hijerarhija gradi na jasnim karijernim pravilima, iskustvu i stručnosti ili na nečemu drugom.

Analiza javno dostupne profesionalne biografije i karijernog puta aktuelne pomoćnice ministra, odnosno v.d. generalne direktorice za multilateralne poslove Nizahete Kurpejović Cikotić, ako se uporedi sa standardima diplomatske službe i složenošću funkcije koju obavlja, ostavlja dilemu na osnovu kojih referenci je imenovana na tako zahtjevnu funkciju.

Multilateralna diplomatija spada u najsloženije oblasti vanjske politike. Ona ne podrazumijeva samo učešće u radu jedne međunarodne organizacije, već zastupanje države u sistemu Ujedinjenih nacija (UN), OEBS-a, specijalizovanih agencija, regionalnih organizacija, globalnih inicijativa i pregovaračkih foruma. Za razliku od bilateralne diplomatije, koja se primarno bavi odnosima sa pojedinačnim državama, multilaterala zahtijeva istovremeno djelovanje prema velikom broju aktera, izgradnju koalicija, usaglašavanje rezolucija, koordinaciju nacionalnih pozicija, vođenje kandidatura za međunarodna tijela i poznavanje složenih procedura međunarodnih organizacija.

Iz biografije Kurpejović Cikotić vidi se da je njeno međunarodno iskustvo vezano za jedan diplomatski mandat u Stalnoj misiji Crne Gore pri NATO-u, u periodu od 2019. do 2023. godine. NATO jeste multilateralna organizacija, ali funkcioniše po specifičnom modelu odlučivanja i tematski je vezan prije svega za bezbjednosno-političku oblast.

Nakon povratka iz Misije pri NATO-u, Kurpejović Cikotić je, prema dostupnim podacima, od avgusta 2023. do maja 2024. bila angažovana u Generalnom direktoratu za multilateralne poslove, odnosno Direkciji za Ujedinjene nacije, sa fokusom na ljudska prava. Nakon toga je, prema istim podacima, uslijedio kraći angažman u oblasti bilateralnih poslova, od maja do avgusta 2024, da bi krajem avgusta 2024. bila određena za vršiteljku dužnosti generalne direktorice za multilateralne poslove MVP, a početkom jula 2025. i formalno postavljena na tu funkciju.

Time je osoba, čije je međunarodno diplomatsko iskustvo vezano prije svega za jedan četvorogodišnji angažman u Stalnoj misiji Crne Gore pri NATO-u i kratko iskustvo u poslovima sa UN, preuzela rukovođenje cjelokupnom multilateralom.

CIN-CG je MVP pitao na osnovu kojih konkretnih profesionalnih referenci, radnog iskustva i diplomatskih kvalifikacija je Nizaheta Kurpejović Cikotić imenovana na funkciju pomoćnice ministra za multilateralne poslove, kao i da li nam mogu dostaviti dokumentaciju koja pokazuje da ispunjava standardne uslove za tako visoku rukovodnu poziciju.

Iz MVP-a nijesu konkretno odgovorili na pitanje o njenim referencama, niti dostavili traženu dokumentaciju, već su samo naveli da je riječ o “karijernoj diplomatkinji koja je kroz svoj dugogodišnji rad u Ministarstvu pokazala odgovoran i profesionalan pristup u obavljanju diplomatskih poslova, što je i preporučilo za imenovanje na pozicije koje trenutno obavlja”.

Da se ne radi samo o pojedinačnim spornim slučajevima, već o širem obrascu u kojem se diplomatska zvanja, mandati i raspoređivanja u diplomatsko-konzularnoj mreži sve češće tretiraju kao prostor diskrecionog odlučivanja, pokazuju i drugi primjeri do kojih je došao CIN-CG. 

Tako je Dragiša Dragnić danas prvi savjetnik u Ambasadi Crne Gore u Vašingtonu, dok je prethodno, od decembra 2016. do januara 2021. godine, bio drugi sekretar u Ambasadi Crne Gore u Abu Dabiju. 

Napredovao je i Nikola Perović, koji je sada na zvaničnoj stranici Ambasade Crne Gore u Beogradu naveden kao savjetnik, dok je 2021. bio tek treći sekretar. 

Posebno je indikativan i primjer Anese Ramović, koja je na zvaničnoj stranici Ambasade Crne Gore u Zagrebu navedena kao treća sekretarka. Njena ranija biografija pokazuje da je po zanimanju diplomirana ekonomistkinja, a njeno ranije radno iskustvo bilo je vezano za privatni sektor, kabinet potpredsjednika Skupštine, skupštinski Sekretarijat Odbora za ekonomiju, finansije i budžet, kao i za javne ustanove i preduzeća, ali ne i za diplomatsku službu. 

U sličan obrazac uklapa se i slučaj Admira Kurpejovića, koji je u Ambasadi Crne Gore u Njemačkoj prvi sekretar, a da prethodno nije imao diplomatsko iskustvo. 

Ovakvih primjera, saznaje CIN-CG, ima još mnogo. 

Iz MVP-a za CIN-CG tvrde da su svi ovi radni statusi i napredovanja u potpunosti usklađeni sa zakonskom regulativom i unutrašnjom organizacijom rada ministarstva.

,,Službenici Dragiša Dragnić i Nikola Perović su dugogodišnji zaposleni u Ministarstvu vanjskih poslova, pri čemu je Dragnić u radnom odnosu od 2014. godine, a Perović od 2018. godine. Njihovo raspoređivanje za rad u diplomatsko-konzularnoj službi, Vašington i Beograd, izvršeno je u skladu sa internim procedurama, po osnovu profesionalnih referenci i potreba službe u okviru njihovih redovnih mandata”, navode iz MVP-a. 

Službenici Admir Kurpejović i Anesa Ramović zaposleni su, pojašnjavaju iz Ibrahimovićevog resora, po osnovu člana 53 Zakona o vanjskim poslovima. ,,Tim članom je definisano preuzimanje iz drugih državnih organa po osnovu Sporazuma o preuzimanju, radi obezbjeđivanja nesmetanog procesa rada i jačanja specifičnih sektora Ministarstva”. 

„Preskaču se diplomatski rangovi, imenuju ljudi bez iskustva, a pravni mehanizmi koriste mimo svrhe zbog koje su uvedeni. Kada nema jasnih i provjerljivih kriterijuma, diplomatska služba prestaje da bude sistem zasnovan na znanju, iskustvu i profesionalnom napredovanju, a postaje prostor diskrecionih, često i politički motivisanih imenovanja“, tvrdi jedan od sagovornika CIN-CG-a. 

Najizraženiji problem, ističe on, odnosi se na primjenu izuzetnih zakonskih odredbi koje omogućavaju prijem u diplomatsku službu bez sprovođenja javnog konkursa, uz istovremeno dodjeljivanje visokih diplomatskih zvanja osobama koje prethodno nijesu bile dio sistema, niti imaju relevantno diplomatsko iskustvo.

On tvrdi i da je potrebno preispitati preuzimanja iz drugih državnih organa, posebno osoba bez prethodnog diplomatskog iskustva i bez jasno predstavljenih stručnih referenci koje bi opravdale njihov ulazak u tako specifičan državni sistem mimo redovnih procedura. 

,,Nejasno je zašto za jačanje specifičnih sektora i procesa rada nijesu korišćeni postojeći kadrovi, karijerne diplomate i službenici sa iskustvom u vanjskim poslovima kojih u MVP-u ima značajan broj”, smatra on. 

Spisak zaposlenih u MVP-u iz decembra 2025. pokazuje da je u tom resoru tada bilo 244 zapošljenih, a najbrojniji su kadrovi u sekretarskim zvanjima.

Inspekcija utvrđivala nezakonita unapređenja

CIN-CG je, po Zakonu o slobodnom pristupu informacijama, tražio od Upravne inspekcije dokumentaciju o tome da li je od 2021. do februara 2026. bilo inspekcijskih nadzora nad MVP-om u dijelu koji se odnosi na zapošljavanje bez javnog oglašavanja, primjenu člana 72 Zakona o vanjskim poslovima koji se odnosi na mogućnost zaposlenja bez konkursa, kao i postupke redovnih i vanrednih unapređenja u diplomatskim zvanjima.

U jednom od samo dva predmeta u koja nam je odobren pristup, iz 2025. godine, kako se vidi iz dokumentacije, utvrđeno je da je jedna službenica vanredno nezakonito unaprijeđena i da joj je omogućeno polaganje višeg diplomatsko-konzularnog ispita, iako nije ispunjavala propisane uslove. Inspektor je konstatovao i manjkavosti u transparentnosti te procedure, jer nije dostavljen dokaz da je lista kandidata koji ispunjavaju uslove za polaganje ispita bila objavljena na način propisan zakonom.

Ona je, prema nalazima inspektora, čak dva puta vanredno unaprijeđena, iako Zakon o vanjskim poslovima propisuje da se takva mogućnost može iskoristiti samo jednom u diplomatskoj karijeri.

Iz dokumentacije se vidi da je službenica najprije 13. maja 2021. godine zaposlena na određeno vrijeme u MVP-u i stekla diplomatsko zvanje II sekretarke. Već 22. jula 2021. godine vanredno je unaprijeđena u zvanje savjetnice.

Istoj službenici je 22. aprila 2024. godine ponovo odobreno vanredno unapređenje, ovog puta u zvanje opunomoćena ministarka, odnosno ministarka savjetnica.

Inspektor je zaključio da je time prekršen član 69 stav 2 Zakona o vanjskim poslovima, koji dopušta vanredno unapređenje jedanput u diplomatskoj karijeri. Kako je službenica već 2021. godine bila vanredno unaprijeđena u zvanje savjetnice, nije mogla biti i drugi put unaprijeđena po istom osnovu.

Inspekcija je utvrdila i da službenica nije ispunjavala ni redovne uslove za zvanje opunomoćeni ministar, odnosno ministar savjetnik. Po tada važećem Pravilniku, za to zvanje bilo je potrebno dvije godine radnog iskustva u zvanju prvog savjetnika i dva mandata u diplomatsko-konzularnom predstavništvu.

Uvidom u službeno uvjerenje iz marta 2024. godine, inspektor je utvrdio da službenica nema mandat u diplomatsko-konzularnom predstavništvu.

Zanimljivo je da je Ministarstvo vanjskih poslova pokušalo da ospori inspekcijski nalaz, tvrdeći da Upravna inspekcija nije nadležna za pitanja diplomatske službe, jer je ta oblast uređena lex specialisom, odnosno Zakonom o vanjskim poslovima. MVP je, dakle, insistiralo na stavu da se zbog specifičnosti diplomatskog sistema na ove postupke ne može primjenjivati uobičajena upravna kontrola.

Upravni inspektor, međutim, nije prihvatio taj argument, već se pozvao na odredbu Zakona o vanjskim poslovima prema kojoj se na prava, obaveze i odgovornosti zaposlenih u Ministarstvu i diplomatsko-konzularnim predstavništvima primjenjuju i propisi koji važe za državne službenike i namještenike, osim tamo gdje je posebnim zakonom drugačije određeno.

Taj stav je, prema dokumentaciji, potvrdilo i Ministarstvo javne uprave (MJU), kao drugostepeni organ, odbijajući žalbu MVP-a i navodeći da je upravni inspektor nadležan da kontroliše takva pitanja.